世界主要海洋国家海洋管理趋势及我国的管理实践

世界主要海洋国家海洋管理趋势及我国的管理实践

国家海洋局海域管理司副司长　吕彩霞

　一、世界主要海洋国家海洋管理趋势
　　自1992年联合国环境与发展大会通过《21世纪议程》和1994年《联合国海洋法公约》生效以来，世界各海洋国家都在根据本国的具体情况，重新制定或调整本国的发展战略、政策、规则和法律。
　　（一）美国　20世纪90年代以来，美国制定了一系列海洋发展战略规划。进入21世纪，美国制定了《（2001年～2003年）大型软科学研究计划》，2004年，美国出台了21世纪的新海洋政策《21世纪海洋蓝图》，对海洋管理政策进行了迄今为止最为彻底的评估，并为21世纪的美国海洋事业与发展描绘出了新的蓝图。2004年12月17日，美国总统布什发布行政命令，公布了《美国海洋行动计划》，对落实美国《21世纪海洋蓝图》提出了具体的措施。
　　美国是世界上海洋管理法规体系最为完善的国家之一。2000年8月，美国国会通过了《海洋法令》。该法规定自2001年12月起，总统每两年必须向国会提交一份相关内容的报告。
　　根据美国联邦管辖权限制定的法规还有《水下土地法》《外大陆架土地法》《海岸带管理法》《海洋保护、研究和自然保护区法》《深水港法》《渔业养护和管理法》等。
　　（二）日本　进入20世纪60年代以来，日本政府把经济发展的重心从重工业、化工业逐步向开发海洋、发展海洋产业转移，推行“海洋立国”战略。进入21世纪，日本政府制定了海洋开发战略计划，并采取了许多具体的措施，于2001年提出了后10年海洋政策制定框架，在当年的日本内阁会议批准的科技基本规划中，海洋开发和宇宙开发被确立为维系国家生存基础的优先开拓领域。2004年，日本发布了第一部海洋白皮书，提出对海洋实施全面管理。
　　（三）英国　早在18世纪初，英国就以海运业和造船业领先于世界。20世纪60年代以来,英国的海洋产业以石油和天然气为主，通过海洋油气开发活动，带动了本国造船、机械、电子等行业的快速发展。与此同时，滨海旅游业及海洋设备材料工业也迅速崛起，从而带动了英国整个经济的发展。1999年～2000年，英国涉海经济活动产值达390亿英镑，占英国GDP的4.9%。20世纪90年代初，英国政府公布了《90年代海洋科学技术发展战略规划》报告，提出今后10年国家海洋6大战略目标和海洋发展规划。1995年英国政府成立海洋技术预测委员会。进入21世纪，英国政府公布了海洋责任报告，提出了关于政府政策的海洋管理原则。
　　（四）法国　早在1960年，法国总统戴高乐就已提出“法兰西向海洋进军”的口号。1967年，法国成立了国家海洋开发中心，这是一个具有工业和商业特色的公共研究机构。其任务是在国营企业、私人企业和各部之间起桥梁作用，发展海洋科学技术，研究海洋资源开发。进入20世纪80年代，法国的海洋管理有了很大发展，首先在政府部门中增设了“海洋部”，后更名为“海洋国务秘书处”，这是法国政府统一管理、协调海洋工作的职能部门，它可直接向总理报告工作，可以参加政府内阁会议，负责制定并实施法国海洋政策；负责法国本土管辖海域和海外领地管辖海域；管理法国海岸带及海区公共财产，保护海洋环境，推进海洋开发领域的国际合作，保障海上作业人员安全等。海洋国务秘书处的建立，使法国的海洋实现了集中统一管理。
　　（五）加拿大　加拿大是北美主要海洋国家。加拿大政府从20世纪70年代开始关注海洋。2002年，制定了《加拿大海洋战略》。其海洋管理工作要点可以概括为：坚持一个方法，即在海洋综合管理中坚持生态系方法；重视两种知识，即现代科学知识和传统生态知识；坚持三项原则，即综合管理原则，可持续发展原则和预防为主原则；实现三个目标，即了解和保护海洋环境，促进经济的可持续发展和确保加拿大在海洋事务中的国际领先地位；加强四种协调，即政府各部门之间的协调，各级政府间的协调，政府与产业界的协调，以及政府、产业界和广大公众间的协调。
　　（六）澳大利亚　为更好地统筹全国海洋产业协调发展，自1990年至今，澳大利亚制定了一系列的海洋产业发展战略，其目的是统一产业部门和政府管辖区内的海洋管理政策；为保证海洋的可持续利用提供一个框架；为规划和管理海洋资源极其产业的海洋利用提供战略依据。1998年3月，发布了《澳大利亚海洋政策》，成立了“国家海洋办公室”。该办公室作为国家海洋部长委员会的办事机构，负责实施海洋规划，协调各涉海部门的矛盾，以加强对海洋的统一领导。针对国内现有海洋开发利用活动，联邦政府或州政府也都制定了相应的法律法规。目前已出台多部海洋法律。
　　（七）韩国　进入21世纪的韩国，出台了《韩国21世纪海洋》国家战略，旨在解决食物、资源、环境、空间等紧迫问题及21世纪面临的挑战，通过开发和利用海洋，成为超级海洋强国。为了实现这个目标，《韩国21世纪海洋》还设立了由100个具体计划组成的6个特定任务目标。为使海洋政策更好地贯彻落实，韩国政府从组织机构和法律上提供支持，已制定了22项以海洋开发管理为目标的法律法规。
　　（八） 欧盟　欧盟于2001年制定了《欧洲海洋战略》，以确保海洋资源的综合管理。
    总而言之，自20世纪90年代以来，新的国际海洋法律制度———《联合国海洋法公约》，对世界产生了深刻影响。各沿海国家在其原则下都在扩大本国管辖海域范围，及时调整海洋政策与发展战略，颁布海洋法律法规，加强国家海洋综合管理协调力度，保障本国海洋事业的可持续发展。
　　二、关于我国海洋综合管理的实践
　　（一）通过法律保证实现海洋综合管理。2002年1月1日起实施的《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域法》），是我国政府为全面强化国家海洋权益、彻底解决海域使用及其资源开发中，长期存在的“无序、无度、无偿”状态，强化海洋综合管理的关键举措，是推进我国海洋管理法制化建设的重要标志。
　　海域使用管理法立法目的可归纳为四个方面：一是实现海洋资源与环境的可持续利用；二是规范海域所有关系和使用关系；三是达到海洋综合管理的目的；四是提高海域开发利用综合效益。
　　（二）《海域法》建立的几项基本制度。一是海域使用监督管理体制。管理体制是海域使用管理行政主体的组织制度和监督管理权限划分及工作运行机制；二是海域所有权和使用权制度。随着社会生产力的发展，海洋资源开发创造的经济贡献显著增强，海域作为一类空间资源，被现实社会肯定并纳入物权的范畴也是必然的；三是海洋功能区划制度。海洋功能区划是根据海域及相邻陆域的自然条件、环境状况和地理区位，并考虑到海洋开发利用现状和社会经济发展的需要，将海域划定为若干具有主导功能并在自然条件上具有相对独立的地理单元的海域；四是海域有偿使用制度。海域有偿使用制度是《海域法》的重要制度之一。我国长期存在“产品高价、原料低价、资源无价”的价格扭曲现象。海域及其资源是一类自然资源性的“资产”，它的社会属性就应该具有一切有形资产的属性。如果海域所有权在经济上得不到实现，那么就是对所有权的实际废除。因此，海域使用者必须向国家缴纳海域使用金，贯彻有偿使用海域的原则。国家对海域使用者收取海域使用金，即是所有权功能的实现，也是避免海洋资源开发利用中出现滥用和浪费的有效措施之一。
　　（三）《海域法》实施的管理效果。《海域法》颁布实施以来，通过严格执法，依法维护海域使用秩序，合理布局海洋产业，产业结构逐步调整，海洋经济以高于同期国民经济的增长速度快速发展，海洋经济总产值连创新的记录。
　　通过《海域法》的有效实施和海洋管理，理顺了我国海洋开发秩序，使不同用海行业、类型和单位的用海矛盾，在海域使用审批和海洋功能区划的制定过程中得以协调解决，保护了海洋生态环境，推动了海域资源的科学利用，已经在我国海洋经济的可持续发展工作中发挥了积极有效的作用。
　　21世纪是海洋的世纪，作为我们每一位活跃在这一历史时期的管理工作者，将随同大海一起面临机遇与挑战。我坚信，我们也能同大海一样，不辜负人们对我们的期望，用我们的聪明才智保护好海洋，科学地利用好海洋，让海洋不仅能为解决当代人的问题作出贡献，更能造福我们的子孙后代。

世界主要海洋国家海洋管理趋势及我国的管理实践

国家海洋局海域管理司副司长　吕彩霞

　一、世界主要海洋国家海洋管理趋势
　　自1992年联合国环境与发展大会通过《21世纪议程》和1994年《联合国海洋法公约》生效以来，世界各海洋国家都在根据本国的具体情况，重新制定或调整本国的发展战略、政策、规则和法律。
　　（一）美国　20世纪90年代以来，美国制定了一系列海洋发展战略规划。进入21世纪，美国制定了《（2001年～2003年）大型软科学研究计划》，2004年，美国出台了21世纪的新海洋政策《21世纪海洋蓝图》，对海洋管理政策进行了迄今为止最为彻底的评估，并为21世纪的美国海洋事业与发展描绘出了新的蓝图。2004年12月17日，美国总统布什发布行政命令，公布了《美国海洋行动计划》，对落实美国《21世纪海洋蓝图》提出了具体的措施。
　　美国是世界上海洋管理法规体系最为完善的国家之一。2000年8月，美国国会通过了《海洋法令》。该法规定自2001年12月起，总统每两年必须向国会提交一份相关内容的报告。
　　根据美国联邦管辖权限制定的法规还有《水下土地法》《外大陆架土地法》《海岸带管理法》《海洋保护、研究和自然保护区法》《深水港法》《渔业养护和管理法》等。
　　（二）日本　进入20世纪60年代以来，日本政府把经济发展的重心从重工业、化工业逐步向开发海洋、发展海洋产业转移，推行“海洋立国”战略。进入21世纪，日本政府制定了海洋开发战略计划，并采取了许多具体的措施，于2001年提出了后10年海洋政策制定框架，在当年的日本内阁会议批准的科技基本规划中，海洋开发和宇宙开发被确立为维系国家生存基础的优先开拓领域。2004年，日本发布了第一部海洋白皮书，提出对海洋实施全面管理。
　　（三）英国　早在18世纪初，英国就以海运业和造船业领先于世界。20世纪60年代以来,英国的海洋产业以石油和天然气为主，通过海洋油气开发活动，带动了本国造船、机械、电子等行业的快速发展。与此同时，滨海旅游业及海洋设备材料工业也迅速崛起，从而带动了英国整个经济的发展。1999年～2000年，英国涉海经济活动产值达390亿英镑，占英国GDP的4.9%。20世纪90年代初，英国政府公布了《90年代海洋科学技术发展战略规划》报告，提出今后10年国家海洋6大战略目标和海洋发展规划。1995年英国政府成立海洋技术预测委员会。进入21世纪，英国政府公布了海洋责任报告，提出了关于政府政策的海洋管理原则。
　　（四）法国　早在1960年，法国总统戴高乐就已提出“法兰西向海洋进军”的口号。1967年，法国成立了国家海洋开发中心，这是一个具有工业和商业特色的公共研究机构。其任务是在国营企业、私人企业和各部之间起桥梁作用，发展海洋科学技术，研究海洋资源开发。进入20世纪80年代，法国的海洋管理有了很大发展，首先在政府部门中增设了“海洋部”，后更名为“海洋国务秘书处”，这是法国政府统一管理、协调海洋工作的职能部门，它可直接向总理报告工作，可以参加政府内阁会议，负责制定并实施法国海洋政策；负责法国本土管辖海域和海外领地管辖海域；管理法国海岸带及海区公共财产，保护海洋环境，推进海洋开发领域的国际合作，保障海上作业人员安全等。海洋国务秘书处的建立，使法国的海洋实现了集中统一管理。
　　（五）加拿大　加拿大是北美主要海洋国家。加拿大政府从20世纪70年代开始关注海洋。2002年，制定了《加拿大海洋战略》。其海洋管理工作要点可以概括为：坚持一个方法，即在海洋综合管理中坚持生态系方法；重视两种知识，即现代科学知识和传统生态知识；坚持三项原则，即综合管理原则，可持续发展原则和预防为主原则；实现三个目标，即了解和保护海洋环境，促进经济的可持续发展和确保加拿大在海洋事务中的国际领先地位；加强四种协调，即政府各部门之间的协调，各级政府间的协调，政府与产业界的协调，以及政府、产业界和广大公众间的协调。
　　（六）澳大利亚　为更好地统筹全国海洋产业协调发展，自1990年至今，澳大利亚制定了一系列的海洋产业发展战略，其目的是统一产业部门和政府管辖区内的海洋管理政策；为保证海洋的可持续利用提供一个框架；为规划和管理海洋资源极其产业的海洋利用提供战略依据。1998年3月，发布了《澳大利亚海洋政策》，成立了“国家海洋办公室”。该办公室作为国家海洋部长委员会的办事机构，负责实施海洋规划，协调各涉海部门的矛盾，以加强对海洋的统一领导。针对国内现有海洋开发利用活动，联邦政府或州政府也都制定了相应的法律法规。目前已出台多部海洋法律。
　　（七）韩国　进入21世纪的韩国，出台了《韩国21世纪海洋》国家战略，旨在解决食物、资源、环境、空间等紧迫问题及21世纪面临的挑战，通过开发和利用海洋，成为超级海洋强国。为了实现这个目标，《韩国21世纪海洋》还设立了由100个具体计划组成的6个特定任务目标。为使海洋政策更好地贯彻落实，韩国政府从组织机构和法律上提供支持，已制定了22项以海洋开发管理为目标的法律法规。
　　（八） 欧盟　欧盟于2001年制定了《欧洲海洋战略》，以确保海洋资源的综合管理。
    总而言之，自20世纪90年代以来，新的国际海洋法律制度———《联合国海洋法公约》，对世界产生了深刻影响。各沿海国家在其原则下都在扩大本国管辖海域范围，及时调整海洋政策与发展战略，颁布海洋法律法规，加强国家海洋综合管理协调力度，保障本国海洋事业的可持续发展。
　　二、关于我国海洋综合管理的实践
　　（一）通过法律保证实现海洋综合管理。2002年1月1日起实施的《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域法》），是我国政府为全面强化国家海洋权益、彻底解决海域使用及其资源开发中，长期存在的“无序、无度、无偿”状态，强化海洋综合管理的关键举措，是推进我国海洋管理法制化建设的重要标志。
　　海域使用管理法立法目的可归纳为四个方面：一是实现海洋资源与环境的可持续利用；二是规范海域所有关系和使用关系；三是达到海洋综合管理的目的；四是提高海域开发利用综合效益。
　　（二）《海域法》建立的几项基本制度。一是海域使用监督管理体制。管理体制是海域使用管理行政主体的组织制度和监督管理权限划分及工作运行机制；二是海域所有权和使用权制度。随着社会生产力的发展，海洋资源开发创造的经济贡献显著增强，海域作为一类空间资源，被现实社会肯定并纳入物权的范畴也是必然的；三是海洋功能区划制度。海洋功能区划是根据海域及相邻陆域的自然条件、环境状况和地理区位，并考虑到海洋开发利用现状和社会经济发展的需要，将海域划定为若干具有主导功能并在自然条件上具有相对独立的地理单元的海域；四是海域有偿使用制度。海域有偿使用制度是《海域法》的重要制度之一。我国长期存在“产品高价、原料低价、资源无价”的价格扭曲现象。海域及其资源是一类自然资源性的“资产”，它的社会属性就应该具有一切有形资产的属性。如果海域所有权在经济上得不到实现，那么就是对所有权的实际废除。因此，海域使用者必须向国家缴纳海域使用金，贯彻有偿使用海域的原则。国家对海域使用者收取海域使用金，即是所有权功能的实现，也是避免海洋资源开发利用中出现滥用和浪费的有效措施之一。
　　（三）《海域法》实施的管理效果。《海域法》颁布实施以来，通过严格执法，依法维护海域使用秩序，合理布局海洋产业，产业结构逐步调整，海洋经济以高于同期国民经济的增长速度快速发展，海洋经济总产值连创新的记录。
　　通过《海域法》的有效实施和海洋管理，理顺了我国海洋开发秩序，使不同用海行业、类型和单位的用海矛盾，在海域使用审批和海洋功能区划的制定过程中得以协调解决，保护了海洋生态环境，推动了海域资源的科学利用，已经在我国海洋经济的可持续发展工作中发挥了积极有效的作用。
　　21世纪是海洋的世纪，作为我们每一位活跃在这一历史时期的管理工作者，将随同大海一起面临机遇与挑战。我坚信，我们也能同大海一样，不辜负人们对我们的期望，用我们的聪明才智保护好海洋，科学地利用好海洋，让海洋不仅能为解决当代人的问题作出贡献，更能造福我们的子孙后代。