清末轮船的引进与质量安全管理

清末时期军用轮船

        清末时期，上海一带外国军船横行，太平天国起义军的水师船只控制了长江部分流域，针对此种危情，同治元年（1862年）正月，清政府最高中央机构——总理衙门（又称总署）决定向国外船厂购买一批现代化船只。有了先进的军用轮船，两广水师就有实力随时待命，以增援淞沪地区的水师。
        水师轮船的发展与质检管理
        时任苏州巡抚李鸿章与海关总税务司赫德等，一起前往广东，与广东、福建的督抚官员商办购船事宜。英国人赫德为清政府所聘用的官员，也算是自己人。大家对轮船的船型及使用特点达成共识：轮船分为信船、货船与兵船几大类，其中信船船体最小，货船船体宽大笨重，都不适合水上作战用，只有轮船中的战舰，才适合抗敌。而且最重要的是要买暗轮“兵船”，“是为至要”。清政府同意此奏议，命他们具体操办暗轮炮船，以装备几个沿海省份的水师。
        几省高官随即委托美国人华尔等人在英国订购数艘炮船。华尔入中国籍，曾国藩的副将。当年九月，华尔在杭州湾南岸的慈溪与太平天国军作战中身亡。清廷委托在中国的另一个英国官员返回英国继续操办此事。不久炮船购回，清廷命苏松官员吴熙、杨坊等人，仔细点验炮船数量，船上枪炮器械等设备多少，以核实实物是否与交给华尔的购买清单上所列物品的种类和数量一致。
        吴熙、杨坊等人还率国内相关技术检验人员检查炮船质量，船体材料是否坚实、充足，严禁偷工减料等，“查看明确，再行验收”，发现问题，渎职人员将被点名上报清廷，以待相应处罚。
       “此项船炮，究与亨楞·华尔议定系购船若干只，枪炮器械各若干件，……相应咨明通商大臣，即饬苏松太道吴熙，查明所开个节，逐层详细声明，毋许一字虚饰。并希查明，购买此项船炮。……逐细造册报销，……再查各海口常有外国驶用损坏船只，及工料不足之枪炮器械，欺中国人不能识别，……此次该道嘱令亨楞华尔购买之船炮，务须工坚料实，断不准以前项用损船只及工料不足之械，售以充数。将来驶到后，务希贵抚查看明确，再行验收。如有前项情弊，应一面由贵抚指名参奏”（《海防档》甲，购买船炮，（一），P112—114）。
        除了这数艘大型暗轮炮船外，清廷还购买了几艘军用轮船。如“同治元年三月间，由候选主事周腾虎、前关道吴煦，承值军营差务”，购得一艘威林密轮船；同治元年九月：金陵一带战事吃紧，急需再购买和雇用几艘轮船，于是李鸿章急忙“饬派署藩司苏松太道吴煦、前苏松粮道杨坊督同白齐文，赶紧筹措（几艘军用轮船），以驶往金陵协力援应（以围剿太平天国水军）”；1865年，清廷又购得一艘海生小火轮船（单烟囱明轮），以补充金陵一带的清水师军事实力，“前由苏松太道升任苏抚丁，奉前爵宪李谕持购买，同治四年四月间买得，驶赴金陵承值军营差务”（《李文忠公全书》，奏稿，第2卷）。清廷还请英国专家李泰国（曾任清末洋海关第一任总税务司长官）前往英国购买了一艘轮船，填补两江地区水师实力。“前中国大宪所托李泰国在英国购买之轮船，于本月20日已至上海，此船名北京，其船式华丽玲珑。……已至中国矣”（《上海新报》，同治二年七月廿三日，第231号）。
        清廷还请英国专家李泰国对中国购买的所有轮船进行质量把关和相应的航政管理。1863年1月16日（同治元年十一月），清廷与李泰国签订《统带轮船合同十三条》合同，其中第二条规定：“凡中国所有外国样式船只，或内地船雇外国人管理者，或中国调用官民所置各轮船，议定嗣后均由李泰国·阿思本一律管辖调度”（《海防档》甲，购买船炮，（一），P158—159）。
        1863年，两江总督曾国藩接到总理衙门的指示，命其接收分配给两江地区的军用轮船，并仔细查勘炮船的质量特点，“效其制作之工”、“考其器具之作用”。
       “（同治二年正月十七日，总署致两江总督曾函）……去腊二十日接致来函，并九洑洲地图，具悉金陵形势、各路大军情形。所论轮船作用，……泰西各国，以杀戮为耕作，其制器也，不惜工本，不惜心力，精益求精。每一器出，各相仿效，所以均能自固藩篱。即前日邵荃中丞复，亦谓西人兵法尚属寻常，而制器独有可法。轮船虽于河内略形笨重，而乘风破浪，实开前人未有之奇。本处固非震慑外国之威，亦非阿谀外国所好。计自和议既成之后，含酸忍痛，随事体察，虚心研究，固不以外国而震其虚名，亦不以外国而故为蔑视。……今轮船既已办齐，进攻金陵，虽非急用，然阁下统领大军，水陆均归管辖。部下奇才技击，自不乏人。因外国之所长，随时讲习，上固可求制胜之法，次亦可效其制作之工。……转瞬轮船到日，考其器具之作用，察其兵弁之技能……”（《海防档》甲，购买船炮，（一），P133—134）。1872年，恭亲王奏请各省兵船的建造，应撤销“红单拖缯艇船”等传统战船船型，而由各省请示总理衙门自造轮船或适合本地区的战舰，由当地督抚查验军舰建造质量。“同治十一年六月，……至李鸿章筹及嗣后添造兵船，无可分拨，拟请裁撤各省内外红单拖缯艇船，而配以自造兵船，由各该省督抚另行奏请谕旨，饬部核议……督抚随时查看情形”（《筹办夷务始末》同治朝，第87卷，P25）。
        清廷欲用轮船补充水师实力的想法由来已久，咸丰六、七两年（1856 年、1857 年）广东之役我水师惨败，当时河面水师与山东、江南赶来增援的许多红单船，一下子就被外国炮船打沉烧毁了。
        但清末水师，还是因地制宜，对外国军舰的侵略行为进行了一些反击。当时杨廷熙仔细考察了敌炮船的特点，上奏条曰：“轮船容易制作，臣见轮船头轻而尾重，头低而尾高，头尖而尾阔。便直行而不便于横行，利前进而不利于后进。”于是他想出了破敌之法供朝廷采纳：水师派遣大批快船，每船配置3到4根一丈多长的藤杆，安置在船尾一根，上面有锋利铁钩；船中两三根，一头绑有枣核状巨石。快船快速靠近敌军舰，用铁钩挂住敌船船尾，士兵将巨石投入洋人轮船上的烟囱内，船即炸裂。如果敌人有所防备，我快船难以挂靠敌船尾，我方水手还备有大量的两米左右长度的粗木棒，塞入敌轮中，敌轮船也会因机械故障而炸裂。“斯破之、御之之法”：“钩附船尾而行，舟上人手持一藤杆，长丈余，上贯锋利铁钩，船中插二三藤杆，竿头皆以绳悬一巨石，形态枣核。又有五六尺长的木棒数个。手中的杆钩其船尾，而以舟中悬石之竿松其索络，将石坠于出烟筒中，其筒遂炸，船即分裂。洋人如果拒之于上，群又以木棒下贯其轮中，船亦炸裂。缘轮船三面枪炮，皆可御人，惟船尾阔大而难掉头，是以小船附其尾，而潜于船之尾侧，洋人枪炮无所施展。”清廷准奏，清末水师依靠此法，摧毁了不少山东沿海和长江沿线的一带外国炮船。
        1861年到1862年， 曾国藩派员在两江地区（今江苏、安徽和江西三省）接办数艘从英国买回来的当时世界上最先进的暗轮炮船（莱特《中国关税沿革史》P152记载）。另据记载：作为中国近代化建设的开拓者，曾国藩在购买轮船增添水师实力的同时，还致力于搜罗专业轮船及设备建造人才，以培训更多懂船技的工匠，派人去国外购买船厂设备等。“国藩辛酉年（1861年）初次复走购买理财一折，即欲访募覃思之士，智巧之匠，演习试造，厥后所购七船撤退，锐意另求造船之方，曾在安庆试办，派员出洋购买造器之器”（江世荣编《曾国藩未刊信稿》P250）。“况轮船必熟谙江海水性水道，而运用始灵。今使科甲人员明其理，悉其源，将来造轮船时，势必引绳削墨，一一教工匠制作，又必纷纷探明江海水势浅深，教水手运用，制敌之法，有如是之劳，而能成功者乎”（《筹办夷务始末》，同治朝，第49卷，P20）。
        但他还是保守地在两江内河地区部署了大批长龙舢板船，作为水师主战船。“长江以内，轮船太大，难以纵横取势，仍以长龙舢板为宜”（《曾国藩未刊信稿》P250）。
        民用轮船的管理与安全检查
        同治初年以前，内地民间船商，大多将豌豆等大宗商品用木商船从北方诸港口，如天津、牛庄和烟台等，运往南京、上海一带。随着1867年《华商置用火轮夹板等项船只章程》章程的付诸实施，很多中国商人将运输豌豆的木船置换成火轮船或夹板船，以提高运输效率和利润。夹板船是一种至少有两层甲板所构成的大型帆船，船体坚硬，“质极坚厚，……圆木为之，非板也，又多巧思，为帆如蛛网旋盘，八面受风，无往不顺”（清俞正燮《癸巳存稿·夹板船扎船》）。
        海关规定了用木船运输豌豆到上海缴纳2.03%的船税，而火轮夹板等船要上6.15%的船税。尽管如此，大多中国船商还是购买火轮夹板船以贩运大宗商品，清政府一些高级官员甚至建议购置外国火轮船来运输上海至天津的漕粮，同时鼓励中国民间商人多多拥有外国船舶。清廷希望洋海关减低火轮船的船税。同治七年（1868年）十二月，总理衙门给美国公使照复：轮船在湖口拖带茶叶船一事，现议用中国九江关自备轮船一只，专在鄱阳湖拖带载运洋商茶叶之船只。其拖带一切经费，由该关照上海拖带规例办理，并由该关详细酌定章程。
        火轮船的航政管理方面，清廷规定轮船应白天航行，夜晚驻泊，且限定船速，最高时速不得超过50里/时，这样可以沿路有所照应，一般也不会碰坏民船。有人说轮船水脚费太贵，对于普通百姓消费不起，但这样算就不贵了：如上海到汉口，平均每人不过7元钱，合铜钱十二千余，为期三天内。如果改搭民船，从上海到苏州，要倒船；苏州到镇江，要倒船；镇江到金陵、安庆、九江至汉口，虽然船价与其他盘缠费用加一起，要少花费一半，但最快的速度，也“总在二旬（旬：十天）以外”。中途“累坠阻滞”，比较轮船可往返三次还有余。或曰火轮船造费既贵，用度又多，驾船之人，恐难措办巨资奈何？其实流畅费用虽然大，但收入回报也高，可以凑集数人，各派若干，以成其事。地方政府应在苏州河道疏浚后，先进行轮船试航。如果苏河行走方便，其他各河道，也可仿造办理。
        货运船的地方航政管理方面，据《申报》同治十一年四月二十四日的一篇文章报道：苏州河道已经浚深，地方政府希望置办几艘轮船，以运送客商、货物与信件。计上海至苏州水路接近三百里，轮船每小时50里左右，一天即可到达。若用内地民船，迟则三日，快也得两天。如果遇到堵塞，还要慢。其他如汉口以上的中上游沿江之地，以及九江以内各处市镇码头，可以通行轮船者，应添加一些大中型轮船。
        由于火轮船运输的兴盛，上海地区的大量沙船被搁置在岸边，为此，苏松道相关部门规定对上海地区的沙船进行质量检查和登记，并对相关负责木船船税的部门官吏进行约束。据《上海新报》同治四年乙丑正月十一日第447号：“现查上海沙卫等船，资本亏折，停泊黄埔港者甚多，诚恐日久朽坏，船商生计竭蹶，……停止夹板沙船装牛庄、登州等处油和豆饼，仍归内地商船转运。货捐局缴纳船税减少，务须督察、扦手、司事人等，不准额外需索。请各凛遵毋违，特示。”
        据统计，道光年间（1821年〜1850年）清朝民间的沙船总数在万艘以上，其中仅上海地区就有沙船五千艘以上。沙船多桅多帆，桅高帆高，吃水浅，载重量一般四千石至六千石（约500吨至800吨）之间，且能在海上快速航行。但随着火轮船的普及，沙船受到巨大冲击。为保护民间船商的利益，同治六年（1866年）左右，淞沪捐厘总局请示清廷，希望出台苏州、上海一带的民间沙船船税减免规定，得到清廷的批准执行。御批内容如下：“出示晓谕事：宫保爵署部堂李宪示：照得上海市面以沙船为根本，今因本重利轻，船商停歇，本署部堂在苏抚任内，业经酌减三成船捐，以示体恤。……为此，示仰船号，商民人等知悉，所有处洋装运沙船进出口助饷捐，全行停免，其捕盗船捐与各项货捐均照旧收缴。此外，吴淞沙钩船捐所收三百石以内之盐阜、海赣、崇宝、通泰等船，浏河、七宝等口之小沙船，均不以此为例。”
        漕运轮船的发展与航政管理
        上海沙船使用率的降低，也间接阻碍了漕运业的发展。1868年，李鸿章特意奏请总理衙门，严把苏浙闽一带漕运沙船的质量关，沙船的修造按照公布的管理则例执行，以增加漕运量。沙船的修造款项不许克扣。“李鸿章致总署：上海沙船疲乏，年来所以补救之方，不为不至，终无起色。本届苏浙海运，漕米共只七十余万石，以沙宁卫船……以公布则例，寻常制法，一律绳之。惟厂工既已粗备，以后不过……请饬下福建省督抚臣会同船政大臣沈葆桢，随时督饬撙节妥办。省其所当省，而非省其所必不可省”（《李文忠公全书》，奏稿，第19卷，P46）。
        但沙船的修造情形未有根本性好转，各地漕运依然受到沙船建造水平的制约。如同治八年（1869年）六月，江西抚院刘长官询问江西漕粮一事，造船困难，请求征召夹板轮船等先进船只，“将来江西米石办就，东卫等沙船，能否即时应手。夹板轮船，能否随时租赁，……会同淞沪捐厘总局刘道制造局冯道，督同徐丞、翁丞、陈丞等确议，详复核办”（丁日昌《抚吴公牍》第33卷，P15）。
        为此，曾国藩建议淞沪地区漕运四川宜宾和湖北荆州的粮米，试用夹板船和驳船联运方式。而轮船应慎重试用，一是易与洋船相混淆，民众排外情绪强烈；二是民用轮船无法普及；三是近海漕运一直用沙船，如果改用轮船，则国家船队的大批沙船将被淘汰。“轮船之设，未有主名，恐中外生心，易于挑衅，……惟上海机局及福建船政开办已阅数年，……至轮船运漕，仆在江南，……鄙意轮船可装运者计一年不过数月，如果商民购买制造轮船，会亏蚀本钱。海漕向用沙船，近则洋船夺利，沙船已形短小。轮船比沙船水脚加增，用轮船则沙船尽革。同治八年采买宜宾、荆州之米，系用夹板船试运，不能进口，仍需另雇剥船”（江世荣编《曾国藩未刊信稿》P285）。
        清廷相关部门在漕运的航政管理方面作了许多工作。1872年，天津至苏浙海运，漕粮超过百万石，上海、宁波一带漕运船队的沙船数量不足，且粮食运到天津，空船返回，利用率低。遵照“沙八轮二”原则，相关部门在天津方面补充几艘轮船进行漕运，并与上海、宁波一带漕运船队人员进行沟通：这不是抢宁波沙船的买卖，“津添数轮船可补沙船之不足，非夺宁船之生意也。”相关部门还委托当地部门对宁波、上海的船主进行解释，“开导明白，两不相妨”。上海至沈阳的二十万石漕粮，因当地沙船调度紧张，相关部门建议调用上海和山东一带的漕船进行运输，不雇用商业轮船，以免大量引进洋船，会搅乱国内漕运业的正常运行秩序（《李文忠公全书》，朋僚函稿，第12卷，P28-30）。
        清廷内部对此意见并不统一。有清廷官员质疑保守派：中国已经设立船政局自造轮船，为什么只造缉捕兵船，不多造漕运轮船呢？无论大小，只要利于国家漕政大业就好。船政局宜于海者造若干号，宜于江者造若干号，宜于河者造若干号，则漕粮与百货不忧其不通，……以国家大事而论，1871年直隶（河北、北京一带）闹水灾，倘有轮船运米，何至老弱饿死，强壮流亡。以商贾贸易而论，1870年湖北木棉歉收，江南木棉丰收，倘若轮船至汉口，当时各处商贩云集，棉花价格高涨，但用的是江船运输，船速慢，到了汉口，各商因为当时货物少，大半商业团体和商贩已回，或办理了其他货物，因此轮船的速度优势清廷应考虑加以利用。

清末时期军用轮船

        清末时期，上海一带外国军船横行，太平天国起义军的水师船只控制了长江部分流域，针对此种危情，同治元年（1862年）正月，清政府最高中央机构——总理衙门（又称总署）决定向国外船厂购买一批现代化船只。有了先进的军用轮船，两广水师就有实力随时待命，以增援淞沪地区的水师。
        水师轮船的发展与质检管理
        时任苏州巡抚李鸿章与海关总税务司赫德等，一起前往广东，与广东、福建的督抚官员商办购船事宜。英国人赫德为清政府所聘用的官员，也算是自己人。大家对轮船的船型及使用特点达成共识：轮船分为信船、货船与兵船几大类，其中信船船体最小，货船船体宽大笨重，都不适合水上作战用，只有轮船中的战舰，才适合抗敌。而且最重要的是要买暗轮“兵船”，“是为至要”。清政府同意此奏议，命他们具体操办暗轮炮船，以装备几个沿海省份的水师。
        几省高官随即委托美国人华尔等人在英国订购数艘炮船。华尔入中国籍，曾国藩的副将。当年九月，华尔在杭州湾南岸的慈溪与太平天国军作战中身亡。清廷委托在中国的另一个英国官员返回英国继续操办此事。不久炮船购回，清廷命苏松官员吴熙、杨坊等人，仔细点验炮船数量，船上枪炮器械等设备多少，以核实实物是否与交给华尔的购买清单上所列物品的种类和数量一致。
        吴熙、杨坊等人还率国内相关技术检验人员检查炮船质量，船体材料是否坚实、充足，严禁偷工减料等，“查看明确，再行验收”，发现问题，渎职人员将被点名上报清廷，以待相应处罚。
       “此项船炮，究与亨楞·华尔议定系购船若干只，枪炮器械各若干件，……相应咨明通商大臣，即饬苏松太道吴熙，查明所开个节，逐层详细声明，毋许一字虚饰。并希查明，购买此项船炮。……逐细造册报销，……再查各海口常有外国驶用损坏船只，及工料不足之枪炮器械，欺中国人不能识别，……此次该道嘱令亨楞华尔购买之船炮，务须工坚料实，断不准以前项用损船只及工料不足之械，售以充数。将来驶到后，务希贵抚查看明确，再行验收。如有前项情弊，应一面由贵抚指名参奏”（《海防档》甲，购买船炮，（一），P112—114）。
        除了这数艘大型暗轮炮船外，清廷还购买了几艘军用轮船。如“同治元年三月间，由候选主事周腾虎、前关道吴煦，承值军营差务”，购得一艘威林密轮船；同治元年九月：金陵一带战事吃紧，急需再购买和雇用几艘轮船，于是李鸿章急忙“饬派署藩司苏松太道吴煦、前苏松粮道杨坊督同白齐文，赶紧筹措（几艘军用轮船），以驶往金陵协力援应（以围剿太平天国水军）”；1865年，清廷又购得一艘海生小火轮船（单烟囱明轮），以补充金陵一带的清水师军事实力，“前由苏松太道升任苏抚丁，奉前爵宪李谕持购买，同治四年四月间买得，驶赴金陵承值军营差务”（《李文忠公全书》，奏稿，第2卷）。清廷还请英国专家李泰国（曾任清末洋海关第一任总税务司长官）前往英国购买了一艘轮船，填补两江地区水师实力。“前中国大宪所托李泰国在英国购买之轮船，于本月20日已至上海，此船名北京，其船式华丽玲珑。……已至中国矣”（《上海新报》，同治二年七月廿三日，第231号）。
        清廷还请英国专家李泰国对中国购买的所有轮船进行质量把关和相应的航政管理。1863年1月16日（同治元年十一月），清廷与李泰国签订《统带轮船合同十三条》合同，其中第二条规定：“凡中国所有外国样式船只，或内地船雇外国人管理者，或中国调用官民所置各轮船，议定嗣后均由李泰国·阿思本一律管辖调度”（《海防档》甲，购买船炮，（一），P158—159）。
        1863年，两江总督曾国藩接到总理衙门的指示，命其接收分配给两江地区的军用轮船，并仔细查勘炮船的质量特点，“效其制作之工”、“考其器具之作用”。
       “（同治二年正月十七日，总署致两江总督曾函）……去腊二十日接致来函，并九洑洲地图，具悉金陵形势、各路大军情形。所论轮船作用，……泰西各国，以杀戮为耕作，其制器也，不惜工本，不惜心力，精益求精。每一器出，各相仿效，所以均能自固藩篱。即前日邵荃中丞复，亦谓西人兵法尚属寻常，而制器独有可法。轮船虽于河内略形笨重，而乘风破浪，实开前人未有之奇。本处固非震慑外国之威，亦非阿谀外国所好。计自和议既成之后，含酸忍痛，随事体察，虚心研究，固不以外国而震其虚名，亦不以外国而故为蔑视。……今轮船既已办齐，进攻金陵，虽非急用，然阁下统领大军，水陆均归管辖。部下奇才技击，自不乏人。因外国之所长，随时讲习，上固可求制胜之法，次亦可效其制作之工。……转瞬轮船到日，考其器具之作用，察其兵弁之技能……”（《海防档》甲，购买船炮，（一），P133—134）。1872年，恭亲王奏请各省兵船的建造，应撤销“红单拖缯艇船”等传统战船船型，而由各省请示总理衙门自造轮船或适合本地区的战舰，由当地督抚查验军舰建造质量。“同治十一年六月，……至李鸿章筹及嗣后添造兵船，无可分拨，拟请裁撤各省内外红单拖缯艇船，而配以自造兵船，由各该省督抚另行奏请谕旨，饬部核议……督抚随时查看情形”（《筹办夷务始末》同治朝，第87卷，P25）。
        清廷欲用轮船补充水师实力的想法由来已久，咸丰六、七两年（1856 年、1857 年）广东之役我水师惨败，当时河面水师与山东、江南赶来增援的许多红单船，一下子就被外国炮船打沉烧毁了。
        但清末水师，还是因地制宜，对外国军舰的侵略行为进行了一些反击。当时杨廷熙仔细考察了敌炮船的特点，上奏条曰：“轮船容易制作，臣见轮船头轻而尾重，头低而尾高，头尖而尾阔。便直行而不便于横行，利前进而不利于后进。”于是他想出了破敌之法供朝廷采纳：水师派遣大批快船，每船配置3到4根一丈多长的藤杆，安置在船尾一根，上面有锋利铁钩；船中两三根，一头绑有枣核状巨石。快船快速靠近敌军舰，用铁钩挂住敌船船尾，士兵将巨石投入洋人轮船上的烟囱内，船即炸裂。如果敌人有所防备，我快船难以挂靠敌船尾，我方水手还备有大量的两米左右长度的粗木棒，塞入敌轮中，敌轮船也会因机械故障而炸裂。“斯破之、御之之法”：“钩附船尾而行，舟上人手持一藤杆，长丈余，上贯锋利铁钩，船中插二三藤杆，竿头皆以绳悬一巨石，形态枣核。又有五六尺长的木棒数个。手中的杆钩其船尾，而以舟中悬石之竿松其索络，将石坠于出烟筒中，其筒遂炸，船即分裂。洋人如果拒之于上，群又以木棒下贯其轮中，船亦炸裂。缘轮船三面枪炮，皆可御人，惟船尾阔大而难掉头，是以小船附其尾，而潜于船之尾侧，洋人枪炮无所施展。”清廷准奏，清末水师依靠此法，摧毁了不少山东沿海和长江沿线的一带外国炮船。
        1861年到1862年， 曾国藩派员在两江地区（今江苏、安徽和江西三省）接办数艘从英国买回来的当时世界上最先进的暗轮炮船（莱特《中国关税沿革史》P152记载）。另据记载：作为中国近代化建设的开拓者，曾国藩在购买轮船增添水师实力的同时，还致力于搜罗专业轮船及设备建造人才，以培训更多懂船技的工匠，派人去国外购买船厂设备等。“国藩辛酉年（1861年）初次复走购买理财一折，即欲访募覃思之士，智巧之匠，演习试造，厥后所购七船撤退，锐意另求造船之方，曾在安庆试办，派员出洋购买造器之器”（江世荣编《曾国藩未刊信稿》P250）。“况轮船必熟谙江海水性水道，而运用始灵。今使科甲人员明其理，悉其源，将来造轮船时，势必引绳削墨，一一教工匠制作，又必纷纷探明江海水势浅深，教水手运用，制敌之法，有如是之劳，而能成功者乎”（《筹办夷务始末》，同治朝，第49卷，P20）。
        但他还是保守地在两江内河地区部署了大批长龙舢板船，作为水师主战船。“长江以内，轮船太大，难以纵横取势，仍以长龙舢板为宜”（《曾国藩未刊信稿》P250）。
        民用轮船的管理与安全检查
        同治初年以前，内地民间船商，大多将豌豆等大宗商品用木商船从北方诸港口，如天津、牛庄和烟台等，运往南京、上海一带。随着1867年《华商置用火轮夹板等项船只章程》章程的付诸实施，很多中国商人将运输豌豆的木船置换成火轮船或夹板船，以提高运输效率和利润。夹板船是一种至少有两层甲板所构成的大型帆船，船体坚硬，“质极坚厚，……圆木为之，非板也，又多巧思，为帆如蛛网旋盘，八面受风，无往不顺”（清俞正燮《癸巳存稿·夹板船扎船》）。
        海关规定了用木船运输豌豆到上海缴纳2.03%的船税，而火轮夹板等船要上6.15%的船税。尽管如此，大多中国船商还是购买火轮夹板船以贩运大宗商品，清政府一些高级官员甚至建议购置外国火轮船来运输上海至天津的漕粮，同时鼓励中国民间商人多多拥有外国船舶。清廷希望洋海关减低火轮船的船税。同治七年（1868年）十二月，总理衙门给美国公使照复：轮船在湖口拖带茶叶船一事，现议用中国九江关自备轮船一只，专在鄱阳湖拖带载运洋商茶叶之船只。其拖带一切经费，由该关照上海拖带规例办理，并由该关详细酌定章程。
        火轮船的航政管理方面，清廷规定轮船应白天航行，夜晚驻泊，且限定船速，最高时速不得超过50里/时，这样可以沿路有所照应，一般也不会碰坏民船。有人说轮船水脚费太贵，对于普通百姓消费不起，但这样算就不贵了：如上海到汉口，平均每人不过7元钱，合铜钱十二千余，为期三天内。如果改搭民船，从上海到苏州，要倒船；苏州到镇江，要倒船；镇江到金陵、安庆、九江至汉口，虽然船价与其他盘缠费用加一起，要少花费一半，但最快的速度，也“总在二旬（旬：十天）以外”。中途“累坠阻滞”，比较轮船可往返三次还有余。或曰火轮船造费既贵，用度又多，驾船之人，恐难措办巨资奈何？其实流畅费用虽然大，但收入回报也高，可以凑集数人，各派若干，以成其事。地方政府应在苏州河道疏浚后，先进行轮船试航。如果苏河行走方便，其他各河道，也可仿造办理。
        货运船的地方航政管理方面，据《申报》同治十一年四月二十四日的一篇文章报道：苏州河道已经浚深，地方政府希望置办几艘轮船，以运送客商、货物与信件。计上海至苏州水路接近三百里，轮船每小时50里左右，一天即可到达。若用内地民船，迟则三日，快也得两天。如果遇到堵塞，还要慢。其他如汉口以上的中上游沿江之地，以及九江以内各处市镇码头，可以通行轮船者，应添加一些大中型轮船。
        由于火轮船运输的兴盛，上海地区的大量沙船被搁置在岸边，为此，苏松道相关部门规定对上海地区的沙船进行质量检查和登记，并对相关负责木船船税的部门官吏进行约束。据《上海新报》同治四年乙丑正月十一日第447号：“现查上海沙卫等船，资本亏折，停泊黄埔港者甚多，诚恐日久朽坏，船商生计竭蹶，……停止夹板沙船装牛庄、登州等处油和豆饼，仍归内地商船转运。货捐局缴纳船税减少，务须督察、扦手、司事人等，不准额外需索。请各凛遵毋违，特示。”
        据统计，道光年间（1821年〜1850年）清朝民间的沙船总数在万艘以上，其中仅上海地区就有沙船五千艘以上。沙船多桅多帆，桅高帆高，吃水浅，载重量一般四千石至六千石（约500吨至800吨）之间，且能在海上快速航行。但随着火轮船的普及，沙船受到巨大冲击。为保护民间船商的利益，同治六年（1866年）左右，淞沪捐厘总局请示清廷，希望出台苏州、上海一带的民间沙船船税减免规定，得到清廷的批准执行。御批内容如下：“出示晓谕事：宫保爵署部堂李宪示：照得上海市面以沙船为根本，今因本重利轻，船商停歇，本署部堂在苏抚任内，业经酌减三成船捐，以示体恤。……为此，示仰船号，商民人等知悉，所有处洋装运沙船进出口助饷捐，全行停免，其捕盗船捐与各项货捐均照旧收缴。此外，吴淞沙钩船捐所收三百石以内之盐阜、海赣、崇宝、通泰等船，浏河、七宝等口之小沙船，均不以此为例。”
        漕运轮船的发展与航政管理
        上海沙船使用率的降低，也间接阻碍了漕运业的发展。1868年，李鸿章特意奏请总理衙门，严把苏浙闽一带漕运沙船的质量关，沙船的修造按照公布的管理则例执行，以增加漕运量。沙船的修造款项不许克扣。“李鸿章致总署：上海沙船疲乏，年来所以补救之方，不为不至，终无起色。本届苏浙海运，漕米共只七十余万石，以沙宁卫船……以公布则例，寻常制法，一律绳之。惟厂工既已粗备，以后不过……请饬下福建省督抚臣会同船政大臣沈葆桢，随时督饬撙节妥办。省其所当省，而非省其所必不可省”（《李文忠公全书》，奏稿，第19卷，P46）。
        但沙船的修造情形未有根本性好转，各地漕运依然受到沙船建造水平的制约。如同治八年（1869年）六月，江西抚院刘长官询问江西漕粮一事，造船困难，请求征召夹板轮船等先进船只，“将来江西米石办就，东卫等沙船，能否即时应手。夹板轮船，能否随时租赁，……会同淞沪捐厘总局刘道制造局冯道，督同徐丞、翁丞、陈丞等确议，详复核办”（丁日昌《抚吴公牍》第33卷，P15）。
        为此，曾国藩建议淞沪地区漕运四川宜宾和湖北荆州的粮米，试用夹板船和驳船联运方式。而轮船应慎重试用，一是易与洋船相混淆，民众排外情绪强烈；二是民用轮船无法普及；三是近海漕运一直用沙船，如果改用轮船，则国家船队的大批沙船将被淘汰。“轮船之设，未有主名，恐中外生心，易于挑衅，……惟上海机局及福建船政开办已阅数年，……至轮船运漕，仆在江南，……鄙意轮船可装运者计一年不过数月，如果商民购买制造轮船，会亏蚀本钱。海漕向用沙船，近则洋船夺利，沙船已形短小。轮船比沙船水脚加增，用轮船则沙船尽革。同治八年采买宜宾、荆州之米，系用夹板船试运，不能进口，仍需另雇剥船”（江世荣编《曾国藩未刊信稿》P285）。
        清廷相关部门在漕运的航政管理方面作了许多工作。1872年，天津至苏浙海运，漕粮超过百万石，上海、宁波一带漕运船队的沙船数量不足，且粮食运到天津，空船返回，利用率低。遵照“沙八轮二”原则，相关部门在天津方面补充几艘轮船进行漕运，并与上海、宁波一带漕运船队人员进行沟通：这不是抢宁波沙船的买卖，“津添数轮船可补沙船之不足，非夺宁船之生意也。”相关部门还委托当地部门对宁波、上海的船主进行解释，“开导明白，两不相妨”。上海至沈阳的二十万石漕粮，因当地沙船调度紧张，相关部门建议调用上海和山东一带的漕船进行运输，不雇用商业轮船，以免大量引进洋船，会搅乱国内漕运业的正常运行秩序（《李文忠公全书》，朋僚函稿，第12卷，P28-30）。
        清廷内部对此意见并不统一。有清廷官员质疑保守派：中国已经设立船政局自造轮船，为什么只造缉捕兵船，不多造漕运轮船呢？无论大小，只要利于国家漕政大业就好。船政局宜于海者造若干号，宜于江者造若干号，宜于河者造若干号，则漕粮与百货不忧其不通，……以国家大事而论，1871年直隶（河北、北京一带）闹水灾，倘有轮船运米，何至老弱饿死，强壮流亡。以商贾贸易而论，1870年湖北木棉歉收，江南木棉丰收，倘若轮船至汉口，当时各处商贩云集，棉花价格高涨，但用的是江船运输，船速慢，到了汉口，各商因为当时货物少，大半商业团体和商贩已回，或办理了其他货物，因此轮船的速度优势清廷应考虑加以利用。