北洋时期山东的渔政管理及船质检查(下)

北洋政府（1911年10月〜1928年6月）后期，山东省政府为加强渔政管理，促进当地渔业发展，设立山东沿海渔航总局，从最初的配合（海军部的）山东渔业监督处工作，走到对渔船全面登记、检查和收税工作的前台。北洋政府收取被德日侵占多年的青岛主权后，青岛的渔政管理和渔船的安全检查工作渐渐步入正规。
        山东沿海渔航总局
        民国十四年一月（1925年1月），山东省政府在济南设立渔航管理办事处，筹备山东沿海渔航总局事宜，以期当地渔政管理更为专业。当年7月，山东沿海渔航总局（以下称渔航总局）于烟台正式成立。11月，前任海军部山东保卫团沿海渔业处处长高彤墀担任渔航总局第一任局长，“筹办山东沿海湖河（的）渔航一切事宜”（《山东渔航总局公函第12号》，青岛市档案馆档案号：B0047-001-00780-0001，1925年11月1日）。渔航总局在青岛和烟台的蓬莱天桥口、掖县虎头崖等处设渔航分局。渔航总局隶属于省财政厅。
        1926年10月，《山东渔航总局章程》颁发执行。其章程前言指出渔航总局主要“以保护渔商各船，提倡水产，整理税收为宗旨。”《山东渔航总局章程》共9条，其中第六条规定了渔航总局及分局负有渔船质量检验的职责，包括渔船渔具及船用武器的检验。
      《山东渔航总局章程》具体如下：第一条规定山东渔航总局设在烟台，并在山东重要沿海、江河与湖泊处，视情况设立分局或站卡；第二条规定为保护渔船和商船的水上航行安全，各地水警须派警船“随时”“巡视海面”，水警力量不够时，须请示山东省督署，调配附近地区的水警船进行支援；第三条规定渔航总局应购买和配置新式渔船、渔用设备何捕鱼工具，进行深海捕鱼、打捞作业，给渔户做示范，“为渔民之模范”，以提高渔业水平和产量；第四条规定渔航总局负有“订立管理渔业章程”的职责，以使当地渔船质量检查和渔政管理更为规范；第五条规定渔航总局负责制订新的渔船税和商船税征收规则，以统一“渔商各船税捐”制度；第六条规定渔商总局和分局负责检验渔船和商船质量，包括船上“渔具及枪械”的检验。“本局得直接或令各分局检验渔商各船渔具及枪械”（后略。见《山东渔航总局章程》，青岛市档案馆档案号：B0032-001-00474-0005，1926年10月9日）。
        1926年10月，渔航总局还颁发了《山东沿海渔航总局在整理与进行大纲》，规定其最初的工作职责，主要是配合海军部的渔政管理部门，做好渔船的安全保护工作，包括敦促山东地方政府收回部门被日本人占领的渔港和渔场，劝阻日本渔船停止对我国的侵渔活动，以及制订一些渔政章程等。大纲规定渔航局筹建的目的和职能主要如下：“甲、设立炮舰巡海，以保渔航船商也。乙、请政府收回小港鱼市场，以保护中国渔业权力。丙、制止日本渔船沿海捕鱼并入小港抛锚。丁、研究整理沿海渔业方法。己、修正渔航船捐税章。”
        随着渔航总局编制和权力的不断扩大，其行使的职责开始偏向于对渔船进行登记、检查和管理等方面，包括对山东全境沿海渔船征收渔税、船牌税和检查费等。
        渔航总局还颁发了一些渔政法规，包括1926年的《山东渔航局请化交船捐渔税》，1927年的《山东省渔航总局青岛分局在烟台青岛成立机构的公函》、《山东省沿海渔航调查录》、《山东沿海渔航局征收沿海渔航船捐暂行章程》、《关于渔航局征收税率各项细目报告 》和《山东沿海渔航漏捐处罚简章》等，规定对山东沿海各口岸的渔船进行质量检查、登记和征收各种船捐税。
        其中《山东沿海渔航局征收沿海渔航船捐暂行章程》第一条规定了“山东沿海区域内营渔航业者”，其渔船的“沿海渔航船捐”税都归山东沿海渔航局征收。渔航总局通过向沿海渔船征收检查费、注册费、旗帜费和“渔船捐”等，行使山东渔政管理的权力。
        1927年，山东沿海渔航局对山东沿海渔船逐一进行检查和登记注册，检查合格后，缴纳1元注册费和0.6元旗帜费，发给船牌号，渔船才可以下海捕鱼作业。“无论何项船只大小舢板，一律征收每年缴纳一次（注册费），除将应行检查各项分别注册外，随发给护照一张，以为确系安全营业之证。”“旗帜费每面手洋六角，无论渔航，各船均应领用，渔航局所制船旗每年更换领一次。船旗中心以黑色分别印渔航宇样，如有渔船改营航业，或航船改营渔业者，均须换领旗帜。在一年以内者，概不收费，但须分别照章纳捐”（青岛市档案馆档案号：B0029-001-02928-0038，1927年8 月）。
        渔航总局收取的“渔船捐”，包括“普通渔船捐”和“船捕鱼船捐”两种。
       “普通渔船捐”每年征收一次，按船型、渔网和渔具分7级，捐费数额从4元至26元不等。其中7级船为带有溜网、挂网及贩鲜等的小渔船，船捐税为4元；6级船为带有高头冰鲜裤裆网、大罐网等的小渔船，船捐税为8元；5级船为带有拖网、绕网、响团网等的渔船，船捐税为12元；4级船带有为风网、圆网、流网等的渔船，船捐税为14元;3级船为带有柞网和拉网等的大渔船，船捐税为18元；2级船为带有大网、对船挡网等的大渔船，船捐税为22元；1级船为捕捞黄花鱼的专业大渔船，船捐税为26元。
        除“普通渔船捐”外，渔民在渔汛期还要缴纳一种特别船捐，即“船捕鱼船捐”，按船型和类别，每年缴纳船捐10元至30元不等（《山东沿海渔航局征收沿海渔航船捐暂行章程》）。
        此外,山东其他相关部门也颁发了一些航政与渔政管理法规,包括山东省政府1924年的《渔业管理章程》等,规定了相关渔场、渔期、渔具、鱼类捕捞等管理标准二十多条;胶澳(青岛)商埠局1927年的《胶澳商埠局呈为承租潮海村渔田请核准给照》,1928年4月的《关于征收渔船检验手续费事宜的训令》等。
        渔航总局自成立伊始,就命途多舛，短短几年，局长人选多次更迭：高彤墀、刘鹏高、杨凤玉、祝祥本……。渔航总局名称也屡次更迭，1926年改名为山东沿海渔航整理处；1927年4月，渔航总局改名沿海渔航整理总司;青岛渔航分局一段时间内改名为海疆渔业督办处。1928年8月,南京政府取代北洋政府后,渔航总局的职权大大消弱,山东沿海各市县的地区政府和地方渔业团体逐渐接手其渔政管理职责。
        德日统治青岛期间的渔船检验与管理
        北洋时期，山东近代的渔业发展，以青岛和烟台这两个地区最具代表性。其中的青岛，古称“胶澳”。1897年德国强占胶澳，清政府被迫与之签订《胶澳租界条约》，山东多地被迫划归到德国的势力统治范围，沦为西方殖民地。1914年4月胶海关公布《民船暂订章程》。德侵占青岛前，海关由东海关在青岛口岸设立的分关负责，只负责航政调度与管理，货船进出不收税，沿陆路运输的货物经货船海运则要收税。德军入侵后，青岛海关开始对来往船只进行登记并收税。
        1914年6月，山东省政府筹备成立胶澳港政局，以替代由德控制的山东青岛胶州湾码头局，山东省政府委托芝罘政记轮船股份有限公司呈交文件，报请北洋政府交通部，陈述希望建立胶澳港政局的理由。这份文件相关船舶质量检验和船只安全检查的内容摘录如下：
       “我国于检验、检查，各项航政，悉委托税务司理船厅代行职务。……敝公司所有轮船每年须经东海关暨保险行，各检验一次，但保险行每于进坞修理时，到坞检验，于营业毫无损害，而东海关不论时间，不拘地点，任便检验，延宕船期，损失浩大。……拟请交通部在上海、天津、青岛、烟台等处，择定一埠，设立港政局，专司我国轮船之检验各事。”
        文件还记述到:如果“(胶澳港政局)一时不能设立,恳予变通检验各规则”,并提出相关两点规则：
        一是“关于检验之部分，敝公司各轮船，每年进坞修缮一次，请饬东海关税务司， 于进坞期间，派员检验，或与保险业，同时往验。……”
        二是“关于检查部分”，相关沿海航行的轮船，建议：“由烟台至安东、青岛、营口、龙口等处，皆二十四小时以内之航路，请依沿海章程，验定乘位。凡三等票，每五平方尺，为一乘位。由烟台至大连，系八小时之航路，请依平水章程，验定乘位。凡三等票，每四平方尺，为一乘位。杆面乘位，限于春夏秋。风浪平静之时，概以五平方尺为一乘位。以上呈请设立港政局，或变通检验、检查各规则。”
        此文件报请交通部后，交通部递交税务处，没有得到回复。
        不久，芝罘政记轮船股份有限公司再次呈交文件，请求收回德海关在青岛拥有的航政权，并“增聘精良技师一二人，执行检验我国轮船职务”；“其经费即照验船定章，千吨以上之船，收费大洋一百元；五百吨以上者，收取五十元。”
        但北洋政府交通部收到文件后，迫于德日的军事、政治和外交压力，一直拖延着，没有回复（《交通史航政篇》第一册《第一章·总务》P38〜40）。
        1914年8月，日对德宣战，经两个多月的激战，青岛被日本侵占，沦为日本殖民地。德日作战期间，青岛多地港口的船舶与设备全部被德军炸毁，日军则趁机抢夺大批当地民船，包括渔船，由于软弱的北洋政府不敢得罪双方，在山东多地设立可耻的“中立局”、“中立处”，以维护北洋政府的中立立场。青岛百姓无法得到北洋政府的有效保护，工作与生活都苦不堪言。
        日军占领青岛后，日军政署随即在青岛设立了水产株式会社、政昌渔业部和青岛水产组合等渔业管理机构，大肆霸占当地的渔业经济和渔政管理权，对所有的青岛渔船进行登记管理，收取船税。“青岛水产组合名为代谋渔民公共之利，而实则专向我七千有余渔民捐课而设……究其所出，均属我之血汗”（刘利民《论民国时期日本对华侵渔活动及其特点与影响》，吉首大学学报（社会科学版），2006年第27卷第2期P52）。

        水产株式会社、政昌渔业部和青岛水产组合还鼓励和资助日本渔轮和大渔船，前来青岛渔场捕捞，如1919年日政府向山东的日本渔户发放“补助金”，建造7艘宽3米以上的大渔轮，“船具则由水产组合代为保管”，在青岛的渔场掠夺我国渔产资料（《胶澳志·食货志·渔业》）。
        日本在山东的侵渔事件层出不穷，其侵略恶行引发了著名的“五四”运动。1919年北京三所高校的数千名学生举行示威，提出“誓死力争，还我青岛”、“收回山东权利”、“抵制日货”等口号。“五四”运动影响深远，并奠定了中国共产党的诞生与发展的基石。
        北洋末期,山东各地包括青岛的渔船,前往渔场打鱼时,一律悬挂北洋政府的国旗,以免日渔船浑水摸鱼。据统计,1925年,日本在青岛常驻有34艘渔船,包括30艘大帆船,渔汛旺期,还有十几艘日渔船前往青岛捕鱼(《胶澳志·食货志·渔业》:“现有日本渔船三十四艘，内计大型帆船三十艘”，“渔夫约三百名,常驻青岛终年从事渔业。别有外埠渔轮,逢渔期盛时驶来行渔,少时六七艘多则十数艘”)。
        青岛的船舶管理和渔船安全检查
        1922年，青岛终于回到祖国的怀抱，北洋政府当即在青岛设立了胶澳商埠督办公署。当年胶澳商埠督办公署就制订发布了《胶澳商埠青岛港规则》，以对当地船只包括渔船实行航政和安全检查的管理。1924年10月，胶澳商埠督办公署对其《规则》进行了修订，修正后的规则有55条。其中第八条与第九条规定了相关靠港船只（包括渔船）的航政与检验措施：20吨以上的轮舶与20吨以下的舟艇，靠港前，需在指定海域停泊，经港政局派员查验合格后，发给交通许可证（第一号式），才能靠港。“非经港政局派员查验”，“不得进港及与陆地或他船交通，并禁止搭客”。
      《规则》第十三条规定轮船（包括中外渔轮）靠港，青岛港政局官员需仔细查核船照、船牌、船舶质量测验证书、船体丈量证书等，有两项与记录不符者，需填写更动报告书，以在港政局备案。“凡轮舶入港后，于二十四小时以内，须将该船轮舶执照、轮舶船牌、测验证书、丈量证书及发行地出港许可证、航海日记、船员名簿等，连同入港报告单（第二号式）、搭客详细姓名录（第三号式）一并呈缴港政局查核，其进港逾第二次以上者，船员名簿得以其最近之船员更动报告书代之。”
        第三十条规定在港口内“修理轮舶、舟艇， 或烘烤船底等事，得由港政局警察厅会商核准。”第三十一条规定港口内的停泊船只都要按照《航海避碰章程》的相关规定，悬挂各种船灯于桅杆上。第五十四条规定船用信号旗“Y”字旗表示垃圾船;“P.T.”表示引水员上船了;“H”表示港政局官员上船了;“B”表示船上有危险品;“S”需要拖船;“NH”表示船失火了;“YN”表示水警上船了;“Q”表示需要检疫;“W”悬半桅，表示需要水船来补充水;“S”旗下悬万国语旗，表示要和旗台通语（《交通史航政篇》第五册《第四章·工程》P2218〜2228）。
        青岛的渔船安全保障方面，1922年，北洋政府设立青岛渔业警察厅分署，负责管理当地的“护渔、管理渔业资源和设置航标等事项”（《青岛市志·水产志》）。当年年底，胶澳港政局、胶澳商埠警察厅的水警局等也纷纷成立，与当地的海军部渔业保卫团、青岛海关等，一起行使各自管辖内渔船的部分渔政管理权。这一时期青岛的渔政管理部门众多，管理权限混淆，许多部门下发的渔政管理条例莫衷一是，渔户执行起来难度大、怨言多。
        为此,青岛渔户联合起来,成立了许多五花八门的民间渔业团体，以维护自身利益。据相关资料(《老楼故事》鲁海青岛出版社2003年版，P259)记载:青岛第一个渔民团体组织是1922年10月成立的青岛渔会。1923年12月胶澳民船公会正式成立。公会规定在青岛海域捕鱼的船户与水手必须入会，并办理船户编号、发放船旗(《胶澳志·民社志九·结社》卷三，P105)。胶澳民船公会对当地渔船行使登记和管理权。“胶澳民船公会,民国十二年十二月成立,凡在胶澳区内之船户、水手均得入会，历经办理船户编号及调查水手人数,并制定旗帜，发给船户”(《胶澳志·民社志》,台湾成文出版社,P105)。
        1923年6月，由青岛渔户渔商组织的胶澳水产同业公会成立，它主要针对留在青岛苟延残喘的日本青岛水产组合，与之展开市场竞争。我国的渔民公会明清时期就已存在，如1724年宁波的南浦公所，但多以宗法家长制形式实行内部管理，矛盾多多。胶澳水产同业公会也不例外，成立三年，就因“管理失宜，积亏甚巨”，于1926年解散（《胶澳志·政治志一·设官》卷四）。
        据相关资料统计，青岛当地渔船的数量，到1925年左右，为1500艘到2000艘之间，渔民八九千人，但每船的捕鱼量只有区区两千公斤左右（《青岛市志·水产志》，北京新华出版社，1995年；《大麦岛村志》，五洲传播出版社，2003年10月第1版）。
        1925年7月之后，青岛渔船的地方政府主管部门是山东渔航总局下属的青岛分局。1925年7至9 月，山东多地商船因被迫缴纳渔旗税问题，民间商船公会与山东相关部门包括海军部、渔航总局青岛分局、胶澳港政局和胶澳商埠督办公署都矛盾不断。胶澳商埠督办公署为此发布“第八十二号旗照为布告事案”，希望“布告本埠沿海一带渔民以及商船各户人等一体知悉，须知该处发给旗照实为辨别盗船、便于保护起见，收费无几而获益良多，务各遵章请领”（《东新报社》，青岛市档案馆资料号：000426，1925年8月20日），但效果甚微，海军部的渔业保卫团最后不得不取消了针对山东沿海地区（包括青岛）的商船所收取的额外渔旗税。
        胶澳港政局与渔民间时有矛盾。如1925年11月胶澳港政局颁发了《港局禁止港内捕渔，保护堤岸注重外观》的公告，规定渔船不许入港捕鱼，违令者，水警船有权登上渔船实行检查、罚款和驱赶等活动（《大民主报社》，青岛市档案馆资料号：D000336，1925年11月）。胶澳港政局不顾渔民生计的强制性规定，引发了青岛渔民公会的不满。
        1928年3月，胶澳商埠局召集青岛及附近沿海地区的各渔业团体开会，包括青岛各区、即墨县、胶县、诸城、黄县、福山、掖县、蓬莱、荣成、利津县和无棣县等的渔业公会团体，在青岛商议并敲定“我省渔船出海皆以国旗为标志，军舰则悬挂保护渔业的旗帜”等渔船航政事宜（《青岛市志• 水产志》北京新华出版社，1995，P274）。1928年4月，北洋政府海军总司令公署颁发《渔船标识统一办法》细则5条，规定渔船必须悬挂北洋国旗及相应船灯。前四条内容包括：第一条为改变当时渔船标识残次不全的状况，规定渔船不论是汽船、帆船，还是舢板，在航行或停泊期间，一律悬挂“五色国旗一面”，夜晚则必须悬挂一盏白色玻璃灯，作为渔船的标识；第二条五色国旗应悬在船桅杆的最高处，如果船尾过高，挡住视线，桅杆上还须捆绑旗杆，以抬高国旗位置。夜晚的白色玻璃灯应悬挂在船体显眼的地方；第三条当渔船与本国军舰相遇，必须悬挂北洋政府的国旗，夜晚还应明示白色玻璃灯，以表明渔船的身份，“凡渔船遇见本国军舰为之驶近，报告事项或有所请求，或遇军舰停轮及驶近彼船，昼间以招展国旗为号，夜间以摇摆白色玻璃灯为号”；第四条渔户自备渔船用的国旗和船灯，当局“概不颁发”，军舰“加意保护”挂有北洋政府国旗和船灯的渔船，且不收取任何保护费用（《渔船标识统一办法》，青岛市档案馆档案号：B0038-0010-0457-0067，1928年4月）。

北洋政府（1911年10月〜1928年6月）后期，山东省政府为加强渔政管理，促进当地渔业发展，设立山东沿海渔航总局，从最初的配合（海军部的）山东渔业监督处工作，走到对渔船全面登记、检查和收税工作的前台。北洋政府收取被德日侵占多年的青岛主权后，青岛的渔政管理和渔船的安全检查工作渐渐步入正规。
        山东沿海渔航总局
        民国十四年一月（1925年1月），山东省政府在济南设立渔航管理办事处，筹备山东沿海渔航总局事宜，以期当地渔政管理更为专业。当年7月，山东沿海渔航总局（以下称渔航总局）于烟台正式成立。11月，前任海军部山东保卫团沿海渔业处处长高彤墀担任渔航总局第一任局长，“筹办山东沿海湖河（的）渔航一切事宜”（《山东渔航总局公函第12号》，青岛市档案馆档案号：B0047-001-00780-0001，1925年11月1日）。渔航总局在青岛和烟台的蓬莱天桥口、掖县虎头崖等处设渔航分局。渔航总局隶属于省财政厅。
        1926年10月，《山东渔航总局章程》颁发执行。其章程前言指出渔航总局主要“以保护渔商各船，提倡水产，整理税收为宗旨。”《山东渔航总局章程》共9条，其中第六条规定了渔航总局及分局负有渔船质量检验的职责，包括渔船渔具及船用武器的检验。
      《山东渔航总局章程》具体如下：第一条规定山东渔航总局设在烟台，并在山东重要沿海、江河与湖泊处，视情况设立分局或站卡；第二条规定为保护渔船和商船的水上航行安全，各地水警须派警船“随时”“巡视海面”，水警力量不够时，须请示山东省督署，调配附近地区的水警船进行支援；第三条规定渔航总局应购买和配置新式渔船、渔用设备何捕鱼工具，进行深海捕鱼、打捞作业，给渔户做示范，“为渔民之模范”，以提高渔业水平和产量；第四条规定渔航总局负有“订立管理渔业章程”的职责，以使当地渔船质量检查和渔政管理更为规范；第五条规定渔航总局负责制订新的渔船税和商船税征收规则，以统一“渔商各船税捐”制度；第六条规定渔商总局和分局负责检验渔船和商船质量，包括船上“渔具及枪械”的检验。“本局得直接或令各分局检验渔商各船渔具及枪械”（后略。见《山东渔航总局章程》，青岛市档案馆档案号：B0032-001-00474-0005，1926年10月9日）。
        1926年10月，渔航总局还颁发了《山东沿海渔航总局在整理与进行大纲》，规定其最初的工作职责，主要是配合海军部的渔政管理部门，做好渔船的安全保护工作，包括敦促山东地方政府收回部门被日本人占领的渔港和渔场，劝阻日本渔船停止对我国的侵渔活动，以及制订一些渔政章程等。大纲规定渔航局筹建的目的和职能主要如下：“甲、设立炮舰巡海，以保渔航船商也。乙、请政府收回小港鱼市场，以保护中国渔业权力。丙、制止日本渔船沿海捕鱼并入小港抛锚。丁、研究整理沿海渔业方法。己、修正渔航船捐税章。”
        随着渔航总局编制和权力的不断扩大，其行使的职责开始偏向于对渔船进行登记、检查和管理等方面，包括对山东全境沿海渔船征收渔税、船牌税和检查费等。
        渔航总局还颁发了一些渔政法规，包括1926年的《山东渔航局请化交船捐渔税》，1927年的《山东省渔航总局青岛分局在烟台青岛成立机构的公函》、《山东省沿海渔航调查录》、《山东沿海渔航局征收沿海渔航船捐暂行章程》、《关于渔航局征收税率各项细目报告 》和《山东沿海渔航漏捐处罚简章》等，规定对山东沿海各口岸的渔船进行质量检查、登记和征收各种船捐税。
        其中《山东沿海渔航局征收沿海渔航船捐暂行章程》第一条规定了“山东沿海区域内营渔航业者”，其渔船的“沿海渔航船捐”税都归山东沿海渔航局征收。渔航总局通过向沿海渔船征收检查费、注册费、旗帜费和“渔船捐”等，行使山东渔政管理的权力。
        1927年，山东沿海渔航局对山东沿海渔船逐一进行检查和登记注册，检查合格后，缴纳1元注册费和0.6元旗帜费，发给船牌号，渔船才可以下海捕鱼作业。“无论何项船只大小舢板，一律征收每年缴纳一次（注册费），除将应行检查各项分别注册外，随发给护照一张，以为确系安全营业之证。”“旗帜费每面手洋六角，无论渔航，各船均应领用，渔航局所制船旗每年更换领一次。船旗中心以黑色分别印渔航宇样，如有渔船改营航业，或航船改营渔业者，均须换领旗帜。在一年以内者，概不收费，但须分别照章纳捐”（青岛市档案馆档案号：B0029-001-02928-0038，1927年8 月）。
        渔航总局收取的“渔船捐”，包括“普通渔船捐”和“船捕鱼船捐”两种。
       “普通渔船捐”每年征收一次，按船型、渔网和渔具分7级，捐费数额从4元至26元不等。其中7级船为带有溜网、挂网及贩鲜等的小渔船，船捐税为4元；6级船为带有高头冰鲜裤裆网、大罐网等的小渔船，船捐税为8元；5级船为带有拖网、绕网、响团网等的渔船，船捐税为12元；4级船带有为风网、圆网、流网等的渔船，船捐税为14元;3级船为带有柞网和拉网等的大渔船，船捐税为18元；2级船为带有大网、对船挡网等的大渔船，船捐税为22元；1级船为捕捞黄花鱼的专业大渔船，船捐税为26元。
        除“普通渔船捐”外，渔民在渔汛期还要缴纳一种特别船捐，即“船捕鱼船捐”，按船型和类别，每年缴纳船捐10元至30元不等（《山东沿海渔航局征收沿海渔航船捐暂行章程》）。
        此外,山东其他相关部门也颁发了一些航政与渔政管理法规,包括山东省政府1924年的《渔业管理章程》等,规定了相关渔场、渔期、渔具、鱼类捕捞等管理标准二十多条;胶澳(青岛)商埠局1927年的《胶澳商埠局呈为承租潮海村渔田请核准给照》,1928年4月的《关于征收渔船检验手续费事宜的训令》等。
        渔航总局自成立伊始,就命途多舛，短短几年，局长人选多次更迭：高彤墀、刘鹏高、杨凤玉、祝祥本……。渔航总局名称也屡次更迭，1926年改名为山东沿海渔航整理处；1927年4月，渔航总局改名沿海渔航整理总司;青岛渔航分局一段时间内改名为海疆渔业督办处。1928年8月,南京政府取代北洋政府后,渔航总局的职权大大消弱,山东沿海各市县的地区政府和地方渔业团体逐渐接手其渔政管理职责。
        德日统治青岛期间的渔船检验与管理
        北洋时期，山东近代的渔业发展，以青岛和烟台这两个地区最具代表性。其中的青岛，古称“胶澳”。1897年德国强占胶澳，清政府被迫与之签订《胶澳租界条约》，山东多地被迫划归到德国的势力统治范围，沦为西方殖民地。1914年4月胶海关公布《民船暂订章程》。德侵占青岛前，海关由东海关在青岛口岸设立的分关负责，只负责航政调度与管理，货船进出不收税，沿陆路运输的货物经货船海运则要收税。德军入侵后，青岛海关开始对来往船只进行登记并收税。
        1914年6月，山东省政府筹备成立胶澳港政局，以替代由德控制的山东青岛胶州湾码头局，山东省政府委托芝罘政记轮船股份有限公司呈交文件，报请北洋政府交通部，陈述希望建立胶澳港政局的理由。这份文件相关船舶质量检验和船只安全检查的内容摘录如下：
       “我国于检验、检查，各项航政，悉委托税务司理船厅代行职务。……敝公司所有轮船每年须经东海关暨保险行，各检验一次，但保险行每于进坞修理时，到坞检验，于营业毫无损害，而东海关不论时间，不拘地点，任便检验，延宕船期，损失浩大。……拟请交通部在上海、天津、青岛、烟台等处，择定一埠，设立港政局，专司我国轮船之检验各事。”
        文件还记述到:如果“(胶澳港政局)一时不能设立,恳予变通检验各规则”,并提出相关两点规则：
        一是“关于检验之部分，敝公司各轮船，每年进坞修缮一次，请饬东海关税务司， 于进坞期间，派员检验，或与保险业，同时往验。……”
        二是“关于检查部分”，相关沿海航行的轮船，建议：“由烟台至安东、青岛、营口、龙口等处，皆二十四小时以内之航路，请依沿海章程，验定乘位。凡三等票，每五平方尺，为一乘位。由烟台至大连，系八小时之航路，请依平水章程，验定乘位。凡三等票，每四平方尺，为一乘位。杆面乘位，限于春夏秋。风浪平静之时，概以五平方尺为一乘位。以上呈请设立港政局，或变通检验、检查各规则。”
        此文件报请交通部后，交通部递交税务处，没有得到回复。
        不久，芝罘政记轮船股份有限公司再次呈交文件，请求收回德海关在青岛拥有的航政权，并“增聘精良技师一二人，执行检验我国轮船职务”；“其经费即照验船定章，千吨以上之船，收费大洋一百元；五百吨以上者，收取五十元。”
        但北洋政府交通部收到文件后，迫于德日的军事、政治和外交压力，一直拖延着，没有回复（《交通史航政篇》第一册《第一章·总务》P38〜40）。
        1914年8月，日对德宣战，经两个多月的激战，青岛被日本侵占，沦为日本殖民地。德日作战期间，青岛多地港口的船舶与设备全部被德军炸毁，日军则趁机抢夺大批当地民船，包括渔船，由于软弱的北洋政府不敢得罪双方，在山东多地设立可耻的“中立局”、“中立处”，以维护北洋政府的中立立场。青岛百姓无法得到北洋政府的有效保护，工作与生活都苦不堪言。
        日军占领青岛后，日军政署随即在青岛设立了水产株式会社、政昌渔业部和青岛水产组合等渔业管理机构，大肆霸占当地的渔业经济和渔政管理权，对所有的青岛渔船进行登记管理，收取船税。“青岛水产组合名为代谋渔民公共之利，而实则专向我七千有余渔民捐课而设……究其所出，均属我之血汗”（刘利民《论民国时期日本对华侵渔活动及其特点与影响》，吉首大学学报（社会科学版），2006年第27卷第2期P52）。

        水产株式会社、政昌渔业部和青岛水产组合还鼓励和资助日本渔轮和大渔船，前来青岛渔场捕捞，如1919年日政府向山东的日本渔户发放“补助金”，建造7艘宽3米以上的大渔轮，“船具则由水产组合代为保管”，在青岛的渔场掠夺我国渔产资料（《胶澳志·食货志·渔业》）。
        日本在山东的侵渔事件层出不穷，其侵略恶行引发了著名的“五四”运动。1919年北京三所高校的数千名学生举行示威，提出“誓死力争，还我青岛”、“收回山东权利”、“抵制日货”等口号。“五四”运动影响深远，并奠定了中国共产党的诞生与发展的基石。
        北洋末期,山东各地包括青岛的渔船,前往渔场打鱼时,一律悬挂北洋政府的国旗,以免日渔船浑水摸鱼。据统计,1925年,日本在青岛常驻有34艘渔船,包括30艘大帆船,渔汛旺期,还有十几艘日渔船前往青岛捕鱼(《胶澳志·食货志·渔业》:“现有日本渔船三十四艘，内计大型帆船三十艘”，“渔夫约三百名,常驻青岛终年从事渔业。别有外埠渔轮,逢渔期盛时驶来行渔,少时六七艘多则十数艘”)。
        青岛的船舶管理和渔船安全检查
        1922年，青岛终于回到祖国的怀抱，北洋政府当即在青岛设立了胶澳商埠督办公署。当年胶澳商埠督办公署就制订发布了《胶澳商埠青岛港规则》，以对当地船只包括渔船实行航政和安全检查的管理。1924年10月，胶澳商埠督办公署对其《规则》进行了修订，修正后的规则有55条。其中第八条与第九条规定了相关靠港船只（包括渔船）的航政与检验措施：20吨以上的轮舶与20吨以下的舟艇，靠港前，需在指定海域停泊，经港政局派员查验合格后，发给交通许可证（第一号式），才能靠港。“非经港政局派员查验”，“不得进港及与陆地或他船交通，并禁止搭客”。
      《规则》第十三条规定轮船（包括中外渔轮）靠港，青岛港政局官员需仔细查核船照、船牌、船舶质量测验证书、船体丈量证书等，有两项与记录不符者，需填写更动报告书，以在港政局备案。“凡轮舶入港后，于二十四小时以内，须将该船轮舶执照、轮舶船牌、测验证书、丈量证书及发行地出港许可证、航海日记、船员名簿等，连同入港报告单（第二号式）、搭客详细姓名录（第三号式）一并呈缴港政局查核，其进港逾第二次以上者，船员名簿得以其最近之船员更动报告书代之。”
        第三十条规定在港口内“修理轮舶、舟艇， 或烘烤船底等事，得由港政局警察厅会商核准。”第三十一条规定港口内的停泊船只都要按照《航海避碰章程》的相关规定，悬挂各种船灯于桅杆上。第五十四条规定船用信号旗“Y”字旗表示垃圾船;“P.T.”表示引水员上船了;“H”表示港政局官员上船了;“B”表示船上有危险品;“S”需要拖船;“NH”表示船失火了;“YN”表示水警上船了;“Q”表示需要检疫;“W”悬半桅，表示需要水船来补充水;“S”旗下悬万国语旗，表示要和旗台通语（《交通史航政篇》第五册《第四章·工程》P2218〜2228）。
        青岛的渔船安全保障方面，1922年，北洋政府设立青岛渔业警察厅分署，负责管理当地的“护渔、管理渔业资源和设置航标等事项”（《青岛市志·水产志》）。当年年底，胶澳港政局、胶澳商埠警察厅的水警局等也纷纷成立，与当地的海军部渔业保卫团、青岛海关等，一起行使各自管辖内渔船的部分渔政管理权。这一时期青岛的渔政管理部门众多，管理权限混淆，许多部门下发的渔政管理条例莫衷一是，渔户执行起来难度大、怨言多。
        为此,青岛渔户联合起来,成立了许多五花八门的民间渔业团体，以维护自身利益。据相关资料(《老楼故事》鲁海青岛出版社2003年版，P259)记载:青岛第一个渔民团体组织是1922年10月成立的青岛渔会。1923年12月胶澳民船公会正式成立。公会规定在青岛海域捕鱼的船户与水手必须入会，并办理船户编号、发放船旗(《胶澳志·民社志九·结社》卷三，P105)。胶澳民船公会对当地渔船行使登记和管理权。“胶澳民船公会,民国十二年十二月成立,凡在胶澳区内之船户、水手均得入会，历经办理船户编号及调查水手人数,并制定旗帜，发给船户”(《胶澳志·民社志》,台湾成文出版社,P105)。
        1923年6月，由青岛渔户渔商组织的胶澳水产同业公会成立，它主要针对留在青岛苟延残喘的日本青岛水产组合，与之展开市场竞争。我国的渔民公会明清时期就已存在，如1724年宁波的南浦公所，但多以宗法家长制形式实行内部管理，矛盾多多。胶澳水产同业公会也不例外，成立三年，就因“管理失宜，积亏甚巨”，于1926年解散（《胶澳志·政治志一·设官》卷四）。
        据相关资料统计，青岛当地渔船的数量，到1925年左右，为1500艘到2000艘之间，渔民八九千人，但每船的捕鱼量只有区区两千公斤左右（《青岛市志·水产志》，北京新华出版社，1995年；《大麦岛村志》，五洲传播出版社，2003年10月第1版）。
        1925年7月之后，青岛渔船的地方政府主管部门是山东渔航总局下属的青岛分局。1925年7至9 月，山东多地商船因被迫缴纳渔旗税问题，民间商船公会与山东相关部门包括海军部、渔航总局青岛分局、胶澳港政局和胶澳商埠督办公署都矛盾不断。胶澳商埠督办公署为此发布“第八十二号旗照为布告事案”，希望“布告本埠沿海一带渔民以及商船各户人等一体知悉，须知该处发给旗照实为辨别盗船、便于保护起见，收费无几而获益良多，务各遵章请领”（《东新报社》，青岛市档案馆资料号：000426，1925年8月20日），但效果甚微，海军部的渔业保卫团最后不得不取消了针对山东沿海地区（包括青岛）的商船所收取的额外渔旗税。
        胶澳港政局与渔民间时有矛盾。如1925年11月胶澳港政局颁发了《港局禁止港内捕渔，保护堤岸注重外观》的公告，规定渔船不许入港捕鱼，违令者，水警船有权登上渔船实行检查、罚款和驱赶等活动（《大民主报社》，青岛市档案馆资料号：D000336，1925年11月）。胶澳港政局不顾渔民生计的强制性规定，引发了青岛渔民公会的不满。
        1928年3月，胶澳商埠局召集青岛及附近沿海地区的各渔业团体开会，包括青岛各区、即墨县、胶县、诸城、黄县、福山、掖县、蓬莱、荣成、利津县和无棣县等的渔业公会团体，在青岛商议并敲定“我省渔船出海皆以国旗为标志，军舰则悬挂保护渔业的旗帜”等渔船航政事宜（《青岛市志• 水产志》北京新华出版社，1995，P274）。1928年4月，北洋政府海军总司令公署颁发《渔船标识统一办法》细则5条，规定渔船必须悬挂北洋国旗及相应船灯。前四条内容包括：第一条为改变当时渔船标识残次不全的状况，规定渔船不论是汽船、帆船，还是舢板，在航行或停泊期间，一律悬挂“五色国旗一面”，夜晚则必须悬挂一盏白色玻璃灯，作为渔船的标识；第二条五色国旗应悬在船桅杆的最高处，如果船尾过高，挡住视线，桅杆上还须捆绑旗杆，以抬高国旗位置。夜晚的白色玻璃灯应悬挂在船体显眼的地方；第三条当渔船与本国军舰相遇，必须悬挂北洋政府的国旗，夜晚还应明示白色玻璃灯，以表明渔船的身份，“凡渔船遇见本国军舰为之驶近，报告事项或有所请求，或遇军舰停轮及驶近彼船，昼间以招展国旗为号，夜间以摇摆白色玻璃灯为号”；第四条渔户自备渔船用的国旗和船灯，当局“概不颁发”，军舰“加意保护”挂有北洋政府国旗和船灯的渔船，且不收取任何保护费用（《渔船标识统一办法》，青岛市档案馆档案号：B0038-0010-0457-0067，1928年4月）。